Прошедший 2009 год вошел в историю российского охотоведения как год «похорон» надежд на «мудрого законодателя» (принят Закон «Об охоте...») и на вменяемое законодательство (правительственные Правила добывания, сроки, перечни орудий, способов добывания объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, изменения этих документов; минсельхозовские Порядок регулирования численности объектов охоты, форма путевки (разрешения) на любительскую и спортивную охоту и другие).

Работа над законопроектом «Об охоте...» велась около двадцати лет. Активизировалась в 2008 г. Законопроект № 66299-5 «Об охоте», внесенный 57 депутатами Государственной Думы и одним членом Совета Федерации, 4 июля 2008 г. был принят в первом чтении. Известны редакции законопроекта «Об охоте» от 15 января 2009 г., от 20 февраля 2009 г., от 20 марта 2009 г., подготовленные рабочей группой, созданной Комитетом по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы РФ.

Выложенный 18 июня 2009 г. на сайте Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии проект федерального закона «Об охоте...» (№ 66299-5), подготавливаемый ко второму чтению, претерпел вдруг неожиданные и кардинальные изменения в сравнении с январско-мартовскими редакциями. А затем скорость прохождения законопроекта превратилась в выходящую за рамки перечня ситуаций, требующих чрезвычайной оперативности (ловля блох и некоторые другие взаимодействия объектов животного мира): 15.07.2009 (среда) - принят Государственной Думой ФС РФ во втором чтении с новым названием «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» (далее - Закон об охоте); 17.07.2009 (пятница) - принят Государственной Думой ФС РФ в третьем чтении; 18.07.2009 (суббота) - одобрен Советом Федерации ФС РФ; 24.07.2009 (пятница) - подписан Президентом РФ; 28.07.2009 (вторник) -Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ официально опубликован в Российской газете (в № 137).

В Государственной Думе только этот законопроект вызвал столь бурные обсуждения и полярные оценки. Проголосовало за принятие законопроекта в третьем чтении - 316 чел. (70,2%), против- 133 чел. (29,6%). Схожий расклад голосов был и за перенос срока окончательного принятия законопроекта. Любопытно, но по другим законам, принимавшимся до и после Закона об охоте - за принятие голосовало от 441 до 447 чел., т.е. 98,0-99,3% . Поддерживали законопроект депутаты фракции Всероссийской политической партии «Единая Россия» (во фракции - 315 чел.). Активно возражали против законопроекта фракции Коммунистической партии РФ (57 чел.), Либерально-демократической партии России (40 чел.), Справедливой России: Родина, Пенсионеры, Жизнь (38 чел).

Например, заместитель Председателя ЦК КПРФ, Академик Россельхозакадемии, депутат Государственной Думы В,И. Кашин указывал, что нынешний законопроект впервые в истории России ломает все вековые традиции и устои, разрушает веками формируемую культуру охоты, делает ее не благородным увлечением миллионов простых людей, а развлечением кучки денежных мешков. «Единая Россия» в 2007 году заключила с ассоциацией «Росохотрыболовсоюз» договор, убедив этих людей отдать голоса партии власти, пообещав выполнять их волю и защищать их интересы. А теперь, получив большинство в Думе, по сути дела, единороссы «кинули» этих людей, проталкивая законы в ущерб их интересам. И «Росохотрыболовсоюз» мечется теперь, как обманутый вкладчик МММ...

От этого закона - говорил В.И. Кашин, - зависит судьба миллионов людей, проживающих в сельской местности, для которых лес, река, пастбища и сельхозугодья являются средой обитания и пропитания. Отдать лучшие сокровища природы богатеям и вороватым чиновникам - это верх цинизма и недостойно социального государства, которым по Конституции является Российская Федерация (http://kprf.ru/dep/69035.html) В.Н. Федоткин (фракция КПРФ) сообщал, что двадцать тысяч охотников из Рязанской области просят, требуют, чтобы проект закона «Об охоте...» сегодня мы не рассматривали, сняли с повестки дня, перенесли хотя бы на осень.

А.Е. Локоть (фракция КПРФ) предлагал снять с рассмотрения законопроект «Об охоте...». Депутаты Новосибирского областного Совета депутатов подвергли очень жёсткой критике наш с вами законопроект. В Сибири, ничего не поделаешь, половина населения - охотники и рыболовы, и они крайне озабочены судьбой своих охотничьих угодий, которые, в связи с принятием данного законопроекта, должны будут подвергнуться приватизации, встревожены настолько, что разработали свой законопроект, и он уже принят в первом чтении.

A. В. Апарина (фракция КПРФ) информировала, что есть письма практически от всех руководителей регионов Южного федерального округа, которые выступают против законопроекта «Об охоте...».

B. В. Жириновский (фракция ЛДПР) указывал, что этот злополучный законопроект вызывает возмущение у всех нормальных охотников, а его коллега, Иванов СВ., говорил, что это не закон о том, как сохранить животный мир, - это закон о том, как «прихватизировать» в нынешнем виде те охотничьи угодья, где мы с вами и наши избиратели могли с ружьишком пойти пройтись, при соблюдении, разумеется, правил об охоте.

А.Н. Трешневиков и Ф.С. Тумусов (фракция «Справедливая Россия») сообщали, что ни одна экологическая организация, ни одно охотхозяйство из регионов не поддержали законопроект об охоте. Закон ломает всю систему охотничьих хозяйств в России, и в этой системе ни одно охотничье хозяйство на аукционе не сможет приобрести угодья. Кроме богатых людей в этом законе никто не заинтересован. Законопроект разработан не в пользу настоящих охотников, он ориентирован на богатых, на денежные мешки, браконьеров и так называемых «вертолётчиков». Законом вводятся нормы, кардинально меняющие порядок предоставления права пользования объектами животного мира и среды их обитания (http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe.).

Ученые старейшего центра охотоведения России - государственного научного учреждения Россельхозакадемии - ВНИИ охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М.Житкова последовательно и аргументировано критиковали законопроекты, вносили конструктивные и обоснованные предложения по доработке закона «Об охоте», вплоть до его отклонения. Приведу лишь перечень официальных заключений института на разные редакции этого законопроекта: заключение, одобренное решением Ученого совета от 25 июня 2008 г., заключение от 20 сентября 2008 г. в Общественную Палату РФ; заключение Общественной палаты Российской Федерации от 13.03.2009 г. (в составе рабочей группы были и сотрудники отдела «Хозяйство и Право» ВНИИОЗ); решение Ученого совета 23.06.2009 г. по законопроекту «Об охоте...» с приложением докладов; заключения от 10 и 14 июля 2009 г., подготовленные по просьбе Совета Федерации; заключение от 23 июля 2009 г. о необходимости отклонения(неподписания) Президентом России закона «Об охоте». Кроме того, 23 июля 2009 г. Президенту Российской Федерации было отправлено письмо «Об отклонении закона об охоте», подписанное авторитетнейшими учеными и специалистами (В.Г. Сафонов, В.В. Дёжкин, А.А. Данилкин, Н.Н. Немова, П.И. Данилов, B.C. Камбалин, В.Д. Петренко, А.П. Савельев, А.А. Шулятьев, В.В. Арамилев, СЮ. Фокин и т.д. - более 50 лиц из 40 организаций). Эти документы рассылались в федеральные и региональные органы государственной власти и управления (в том числе Президенту России), обнародовались в охотничьих СМИ, «Ваковских»журналах, на десятках сайтов в сети Интернет.

Против июньской и июльских редакций законопроекта активно выступали не только охотники, учёные, экологи, охотоведы, но и общероссийское общественное движение «За права человека» (http://www.zaprava.ru/content/view/1930/2), Центр защиты прав животных «Вита» (http://www.vita.org.ru/new/2009/jul/02.htm) и другие организации и лица.

Каков результат? Закон принят, подписан Президентом России и должен вступить в силу с 1 апреля 2010 г. Поражает не только то, что ни депутаты, ни Президент России не услышали голоса охотников, ученых, практиков. На письма авторитетнейших ученых и специалистов, на экспертное заключение ВНИИОЗа с обоснованием необходимости отклонения(неподписания) принятого закона «Об охоте...» пришли ответы - близнецы-братья: «Сообщаем, что Ваше обращение, поступившее на имя Президента Российской Федерации по информационным системам общего пользования, в соответствии с ч. 3 ст. 8 Федерального закона от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» направлено на рассмотрение в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации» (от 27.07.09 подписал В. Безяев; от 29.07.09 подписал Е.Алаев; от 10.08.09 подписала О. Силина).

Что же записано в той магической статье, со ссылкой на которую обращения к Президенту «отфутболены» в Минсельхоз (кстати, ответов оттуда до сих не получено)? Цитирую: «Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение».

Обращаемся к Президенту РФ об отклонении закона, поскольку он - единственный, кто наделен Конституцией России такими полномочиями. А в ответ - а пошли бы вы... в Минсельхоз! Что это: отписки или циничные издевательства?

Многие положения законопроекта об охоте, как показали его обсуждения в научных кругах, в средствах массовой информации, на интернет-форумах (особенно на GUNS.ru - «Обсуждение проекта Закона «Об охоте...»), обоснованно воспринимались как анекдотические или лишенные здравого смысла. Государственная Дума РФ ухитрилась допустить нелепость и в его названии: в понятие «охота» входят и охрана, и воспроизводство ресурсов охоты. Торжество непрофессионализма продолжается, а суждения охотоведов и экологов игнорируются.

Закон об охоте исключил проверку знаний охотминимума (сдачу экзамена), предусматривая лишь обязанность лица, получающего охотничий билет, без проверки ознакомиться под роспись с требованиями безопасности при обращении с орудиями охоты, к которым, согласно данному Законом об охоте определению, относится, среди прочего, огнестрельное, пневматическое и холодное оружие. Может, и для получения прав на управление автотранспортными средствами надо отменить сдачу экзаменов по правилам дорожного движения и умению водить автомобиль?

Отмена проверки знаний основ биологии диких животных, предусмотренной Законом об охоте, ставит под угрозу добычи, вследствие неразличения (или попутной добычи), редкие и исчезающие виды млекопитающих и птиц. Это новшество Закона пресекает полувековую отечественную практику внедрения и совершенствования обязательного минимума охотничьих знаний. Оно противоречит как Конвенции о биологическом разнообразии, стороны которой обязались включать вопросы сохранения биоразнообразия в учебные программы (ст. 13), так и принятым в ее развитие Аддис-Абебским принципам и руководящим указаниям по устойчивому использованию биоразнообразия, предусматривающим осуществление программ образования и просвещения в сфере охраны природы и устойчивого использования (практический принцип 14). Руководящие указания Европейской Хартии охоты и биоразнообразия, принятой под эгидой Совета Европы, также предусматривают реализацию программ образования и подготовки охотников, которые должны: быть искусны в эффективном и безопасном обращении со снаряжением и орудиями, которые могут легально использоваться для охоты, и в их использовании; иметь достаточные знания относительно распознавания, поведения и экологии видов дичи, а также неохотничьих видов, которые могут быть ошибочно приняты за дичь; знать законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие охоту и охрану дикой природы в месте проведения охот (принцип 9). Положение Закона об охоте о достаточности ознакомления под роспись противоречит этим международным документам.

Закон неадекватно определил основные понятия. Несмотря на то, что в охотоведении, законодательстве и правоприменении закрепилось понимание термина «охотничьи ресурсы» как совокупности охотничьих животных и охотничьих угодий - среды их обитания, Закон ограничил это понятие только объектами животного мира.

Определение охоты как «деятельности, связанной с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой» лишает термин «охота» какой-либо определенности. Расширение определения охоты, как и приравнивание к ней нахождения в охотничьих угодьях физических лиц с орудиями охоты и (или) продукцией охоты, собаками охотничьих пород, ловчими птицами, а также замена в ст. 258 УК РФ территорий заповедников, заказников на все «особо охраняемые природные территории» влечет необоснованное увеличение административной и уголовной наказуемости, резкое ограничение прав граждан.

Статья Закона, посвященная определениям, содержит, по приблизительной оценке специалистов ВНИИОЗ, более 50 смысловых и логических ошибок, которые влекут далеко идущие социополитические и эколого-экономические последствия.

Закон фактически исключил из сферы регулирования отношения по охране среды обитания животного мира. Среда обитания (охотничьи угодья) исключена, в частности, из:

- понятия «охотничьи ресурсы» и, соответственно, всех норм, использующих этот термин;

- принципов законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов;

- определения состава и структуры законодательства в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов;

- объектов, причинение вреда которым подлежит гражданско-правовой ответственности (компенсации ущерба).

Кроме того, Закон;

- сужает контрольно-надзорные полномочия должностных лиц профильных государственных органов по охране среды;

- исключает возможность проверок отраслевой государственной инспектурой воздействия на среду обитания объектов лесозаготовительной промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи и других отраслей, оказывающих существенное воздействие на среду обитания диких животных;

- предусматривает принятие мер по сохранению среды обитания охотничьих животных только при осуществлении градостроительной деятельности, но исключает подобного рода требования при осуществлении всех иных видов деятельности, включая строительство на межпоселенных территориях, эксплуатацию транспортных средств, применение ядохимикатов и т.д.;

- во всех нормах, регламентирующих территориальные аспекты охотпользования, подчиняет охотничье хозяйство (один из наиболее щадящих по отношению к среде видов экономической деятельности) другим видам землепользования, в том числе представляющим существенную угрозу среде обитания и экосистемам в целом.

С помощью указанных, а также ряда других норм Закон должен создавать средоохранный потенциал охотничьего хозяйства, а в таком варианте его способность противостоять разрушающему воздействию других отраслей приближается к нулю.

Закон предусматривает переход от конкурсов к аукционам и в целом переход от эколого-экономических механизмов к фискально-финансовым. Принципиальное новшество - переход от конкурсного закрепления охотничьих угодий, предусмотренного Федеральным законом «О животном мире», к аукционному с исключительно ценовым критерием определения победителя аукциона. При этом данное в Законе обоснование заключения охотхозяйственных соглашений («в целях привлечения инвестиций в охотничье хозяйство») опровергается установленным порядком заключения соглашений: хозяйственные и экологические обязательства долгосрочного охотпользователя в ходе аукциона остаются неизменными, а победитель определяется по максимальной сумме платежей в бюджет.

Закон вводит новые механизмы ущемления прав рядовых охотников. В частности, Закон:

- в положениях об охотхозяйственных соглашениях не предусматривает закрепления в них обязательств долгосрочного пользователя относительно количества охотников, параметров охотничьей активности или использования массовых видов;

- допускает осуществление на закрепленных угодьях лишь одного вида охоты, то есть узаконивает отказ от комплексного использования охотничьих ресурсов, недозволение охоты на массовые виды;

- устанавливает механизм квотирования, позволяющий долгосрочным охотпользователям не формировать заявки на массовые виды охотничьих животных;

- узаконивает навязывание охотникам услуг при отсутствии ценового контроля со стороны государства, что позволяет долгосрочному охотпользователю отсекать рядовых охотников установлением сколь угодно высоких тарифов на услуги.

Закон устанавливает, что общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее двадцати процентов от общей площади охотничьих угодий в субъекте Российской Федерации. Однако это создает лишь видимость решения проблемы публичного охотничьего доступа, поскольку отсутствуют требования к территориальной доступности и конфигурации угодий общего пользования.

Прогнозируются следующие основные последствия реализации ТАКОГО Закона:

- захват лучших местообитаний диких животных финансовой элитой и создание условий для процветания коррупции;

- исключение из процесса охотпользования традиционно массовых общественных объединений охотников с их распадом - ассоциации «Росохотрыболовсоюз», Военно-охотничьего общества, общества «Динамо» (за счет лишения прав выдачи охотбилетов и сокращения охотугодий);

- значительное повышение государственных расходов на охрану охотничьих животных в угодьях общего пользования;

- прогрессирующее ухудшение состояния среды обитания объектов животного мира в связи с отсутствием отраслевого контроля как общественного, так и со стороны государственных органов;

- снижение компетентности и ответственности охотников, их общего количества и социальной активности;

- резкое расширение сферы административной и уголовной наказуемости, и в то же время ничем не обоснованное сужение пределов правомерного поведения граждан;

- деградация охотпользования, рост социальной напряжённости.

Закон имеет антиобщественную, антиэкологическую и антиохотничью направленность и представляет громадный шаг назад по сравнению с действующим законодательством как федеральным, так и региональным, закрепляя худшие практики и тенденции, вызывающие в последние годы резкую критику массы рядовых охотников.

На совещании в Улан-Удэ 24 августа 2009 года (через два с лишним года с момента введения в действие Лесного кодекса РФ) Президент России признал, что «этот документ внёс сумятицу» и необходима его «корректировка» (http://events.kremlin.ru/transcripts/5274; РОГ 2009. № 37. С. 3). Но ведь на несовершенство принимавшегося в 2006 г. Лесного кодекса указывали крупнейшие ученые, маститые лесоводы, специалисты лесного хозяйства, авторитетные общественные организации и другие лица. Об этом много написано в разделе «Что принесёт российским лесам новый Лесной кодекс?» сайта "Все о российских лесах"  (http://www.forest.ru/rus/legislation/newcode/index.html ). Они тоже не были услышаны. В результате Лесной кодекс РФ привел к усугублению экономических, социальных и экологических проблем в лесном секторе.

Содержательный анализ Закона об охоте подтверждает распространенное мнение о том, что главной задачей инициаторов принятия закона является коммерциализация и приватизация долгосрочного охотпользования, вспомогательной задачей - вывод этого процесса из-под общественного и отраслевого контроля.

Общий социальный ущерб от введения в действие заведомо недееспособного и, более того, деструктивного Закона «Об охоте...», значительно превысит возможные положительные эффекты немногих содержащихся в нем конструктивных норм. Пока закон не вступил в действие - необходимо пересмотреть многие его положения (об этом сказано в заключениях ВНИИОЗ, письмах ученых и практиков, выступлениях в СМИ, на интернет-форумах, обращениях в Государственную Думу РФ и т.п.).

Закон об охоте нуждается в существенной переработке, начиная с концептуальных положений, переопределения основных понятий, и кончая изменением важнейших институтов охотничьего законодательства: госуправление (органы, структура, полномочия, политика и т.д.); предоставление и реализация права охоты; предоставление и реализация права долгосрочного пользования охотничьими животными (называлось это по-разному - закрепление охотугодий, предоставление права ведения охотничьего хозяйства); регламентация добывания охотничьих животных или правила охоты; ответственность за нарушения законодательства.

Возможны также обращения в Конституционный Суд Российской Федерации на предмет проверки соответствия Конституции РФ введенных Законом об охоте необоснованных ограничений прав граждан (например, поднятие планки возрастного ценза на право охоты - в том числе и самоловной, и для всех категорий граждан - в том числе и для коренных малочисленных народов Севера до 18 лет; превращения в преступные тех действий, которые ранее никогда таковыми не считались - изменения ст. 258 УК РФ; вводимая формулировка приравнивания к охоте позволяет привлекать к ответственности грибников, туристов, отдыхающих и т.д.) в Секретариат Конвенции о биологическом разнообразии, Конференцию Сторон о проверке соответствия положений Закона об охоте нормам международного законодательства и т.д.

Н. КРАЕВ, зав. отделом «Хозяйство и Право» ВНИИОЗ им. проф. Б.М.Житкова, кандидат юридических наук, обладатель звания «Старший научный сотрудник по специальности 12.00.06 - Сельскохозяйственное право, земельное, водное, лесное и горное право, экологическое право», присужденного ВАК при Совете Министров СССР, соавтор законопроекта «Об охоте», подготовленного по заданию Минсельхоза России (2004 г.)

С. МАТВЕЙЧУК, старший научный сотрудник отдела «Хозяйство и Право» ВНИИОЗ им. проф. Б.М.Житкова, соавтор законопроекта «Об охоте», подготовленного по заданию Минсельхоза России (2004 г.)

 Охота и Охотничье хозяйство №1 2010г.